当前检察机关对行政执法

行为专项研究

 

当前，我国的行政执法行为还有许多不尽如意的地方，这一定程度影响着我国依法治国进程以及和谐社会建设。之所以出现目前这种现状，最根本的症结就是对行政执法行为缺乏有效地制约与监督。检察机关作为国家的法律监督机关，担负着对行政执法行为的法律监督，确保法律法规的统一正确实施的职责。然而，目前我国对行政执法行为的检察监督职能没有得到很好的发挥，存在很大的局限性。为了更好发挥对行政执法行为的检察监督职能，维护公平正义，我们需要从很多方面完善体系。

一、对行政执法行为检察监督存在的问题

目前，对于行政执法行为的检察监督尚处于起步阶段，尚存在诸多缺陷。

（一）检察监督的法律依据不足。宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权利和职责，而且未限制法律监督权的范围，但在法律层面却对法律监督的范围大大压缩。检察机关对行政执法行为的法律监督只停留在宪法依据，在法律层面依据不足，所以，检察机关对行政执法行为的监督难以找到明确的法律依据，立法上的先天不足制约了检察机关对于行政执法行为的监督。

（二）检察机关的监督范围有限。目前检察机关对行政执法行为的监督主要是行政诉讼监督、查处职务犯罪、立案监督、对劳动教养机关的活动实行监督等四种情况，而对于行政执法机关的一般违法行为则只能通过行政相对人提起行政诉讼，检察机关才有行使法律监督的可能，只有在行政诉讼判决存在违反法律、法规的情况下才可以提起抗诉，但是，实践中行政案件进入行政诉讼的比例极少，所以检察机关对行政执法行为的监督范围是有限的。

（三）检察机关的监督手段薄弱。如《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出“检查意见”。这种监督手段比较弱，并且提出意见的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。对意见不理睬、不执行的，检察机关无有效监督手段，而仅因不移送案件而受到刑事制裁的情况更极为鲜见。

（四）检察机关领导体制不健全。现行检察机关实行双重领导，在这体制下，检察机关的机构、人员和经费在很大程度上依附于地方行政机关。检察机关能否独立行使检察权，取决于地方党政领导机关和领导人法制意识的高低以及检察院严格执法的坚定性和抗干扰能力的强弱。而检察机关为了自身的生存和发展，不得不协调好与各部门之间的关系，因此难以真正独立地、实质性的发挥监督作用。

二、加强和改进对行政执法行为检察监督的对策和建议

（一）完善法律规定

这是解决对行政执法行为监督不力的根本方法，通过制订、完善、落实检察监督权在行政执法行为方面的具体法律规定，提升检察机关对行政执法活动实施监督的法律地位，强化对行政执法活动的监督权，明晰权责范围，规范监督程序，增强监督的可操作性。从而为检察机关实施行政执法行为检察监督提供明确的法律依据和操作机制，同时还应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务以及具体的法律责任。

（二）明确检察监督范围

主要是明确检察机关对一般违法行政执法活动监督的范围。检察机关不可能也没有必要对所有行政行为进行监督，其监督范围应当是有限的。具体包括：一是公民、法人和其他组织向检察机关申诉的侵犯其人身、财产权利的行政违法行为。这类违法行为，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼来保护自己的权利。但行政复议和行政诉讼在对权利的保护上都存在很大的局限性，对这类违法行为监督不力，因而客观上需要检察机关以其特殊的方法和手段弥补上述监督手段的不足，参与此类监督。虽然这种监督是局部的，启动需要公民、法人和其他组织向检察机关的控告申诉，但如果监督到位，对从整体上促进依法行政必将起到重要作用。二是行政执法人员违法行政破坏国家管理秩序，损害国家利益的行为。对于这种违法行政行为，检察机关应当主动进行监督，也应当是检察机关监督的重点。

（三）强化检察机关监督手段

针对检察监督手段太薄弱的问题，在当前法律立法的情况下，为有效开展对行政执法行为的监督，应当规定检察机关对其受理的行政违法案件有以下权利：1、审查权，即对行政执法机关所作出的处理决定是否当，是否合法有审查的权力；当然审查权的行使并不影响行政决定的执行效力，但检察机关认为行政决定不合法时，可以向作出决定的行政执法机关提出检察建议。2、调查权，即检察机关对行政执法行为是否合法进行，对查处的违法案件处理程序、调查认定的事实，当事人的具体违法行为性质，违法行为的大小等，认为必要时，可以要求行政执法机关配合开展调查或自行决定开展调查取证。3、调卷权，为了掌握行政执法机关开展行政违法案件查处情况及处理结果，以便开展对行政执法行为的监督工作，检察机关应有调阅行政执法案件卷宗的权利，行政执法机关在接到检察机关的调卷通知后，应当讲卷宗送交检察机关阅卷审查。4、知情权，即检察机关有权向行政执法机关和行政执法人员了解具体行政执法案件的处理情况，了解案件受理、查处、处罚依据以及其他有关问题。5、备案权，行政执法机关对涉嫌犯罪移送公安机关受理的案件线索，应当在送交公安受理的同时，报送检察机关备案，为此应设立法律文书，增强报送的严肃性和程序性，使检察机关及时掌握行政执法移送案件情况，以便于开展立案监督工作。

（四）提高法律监督意识

为进一步加强和完善对行政执法行为检察监督，还必须加大宣传力度，转变监督观念，为对行政执法检察监督营造一个良好的社会氛围。检察机关可以联合公安机关、行政执法机关在充分发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度，在做好保密工作的前提，做到信息共享、资源共享。同时，检察机关可以通过推进阳光检务，让群众对检察机关和检察工作有更多的了解，并为检察机关进行行政执法行为监督提供线索或建言献策

（五）改善用人机制，加大培训力度，严格队伍管理，提高队伍素质

首先在进人、用人的问题上，要坚持“公开、公平、竞争、择优”的原则，严格执行《检察官法》，把真正德才兼备的优秀人才录用到检察机关。

其次加大对检察干警的教育培训力度，严格管理队伍，不断提高干警的政治素质、职业道德水平和业务能力。

第三强化激励机制，激发干警的工作热情和创新意识，提高法律监督的质量、效率和水平。